¿Los servicios especializados no afectan el espíritu de la neutralidad de red?
Esta semana la Unión
Europea va estar decidiendo la suerte de la regulación de la neutralidad de red
cuando el Parlamento vote sobre la propuesta de regulación de telecomunicaciones
presentada por la Comisión para su consideración en el mes de septiembre pasado.
La referida propuesta ha
recibido numerosas críticas de aquellos que apoyan la neutralidad de red, por
preverse como excepción a la neutralidad de red a los servicios especializados,
los cuales vienen a constituir una especie de carril rápido o preferencial en
relación al resto del tráfico de Internet.
La conformación de un
núcleo de servicios especializados se justifica en la necesidad de los dueños
de las redes de financiar una infraestructura con mayor de ancho de banda
frente al tráfico creciente y los requerimientos técnicos más exigentes que
imponen ciertas aplicaciones, como el video on demand, en comparación a las
exigencias de las aplicaciones utilizadas en el pasado.
La fricción entre las
empresas tecnológicas y las empresas telefónicas de tradición de operación
monopólica, pasa por saber quién se va hacer cargo de costear la
infraestructura indispensable para soportar la operación de la creciente
cantidad de datos así como la seguridad y privacidad de los mismos.
La necesidad de fondos de
los ISPs para aplicarlos a las redes, ha llevado a estos últimos a cobrarles a
los proveedores de contenidos por conexiones directas de las redes (peerings
pagos)[1] así como imponer cobros
adicionales a sus usuarios por estos servicios especializados.
La intención de convertir
los acuerdos gratuitos de peering en pagos, o el cambio de acuerdos de tránsito
por acuerdos directos de peering pagos entre un proveedor de contenidos y un
ISP, ha sido novedad reciente en Estados Unidos por el acuerdo de Netflix y
Comcast. Sin embargo en Europa también han generado controversia.[2]
Este
tema tiene una directa conexión con el debate de neutralidad de red, desde el
momento que negarse a celebrar un acuerdo de peering genera una ficticia
escasez de banda ancha, puesto que la interconexión entre los diferentes ISPs
se mantiene a un nivel de capacidad que es insuficiente para dar paso fluido al
tráfico de Internet generando congestiones, interrupciones y demoras en los
servicios previstos, y con la consecuente baja de la calidad del servicio para sus
usuarios.[3]
En Estados Unidos los ISPs han lanzado al mercado servicios
especializados sin merecer reparo de la autoridad regulatoria.[4]
La norma dictada por la FCC vinculada con la neutralidad de red (Open Internet
Order)[5]
permite que los proveedores ofrezcan servicios especializados por considerarse
que benefician al público usuario.
La reglamentación de dicho país
distingue a los servicios de acceso de ancho de banda, sobre los cuales se aplica
el principio de neutralidad de red, de aquellos servicios especializados que no
están alcanzados por la regulación por resultar una excepción expresamente
prevista.
Las pautas que da el régimen americano
para calificar a un servicio como especializado,[6]
y por ende exento de las obligaciones de neutralidad de red, deben buscarse en:
i)
que
a diferencia del servicio de acceso de banda ancha no llega a gran parte de
Internet, y que el servicio tiene que ser una aplicación, es decir estar en el
último nivel de las capas que conforman Internet.
ii)
que
haya una capacidad dedicada a este servicio y distinta de aquella a ser
empleada en los servicios de acceso de banda ancha, y que conformen una mejor
calidad de corriente de datos y en consecuencia no estar afectada por la
latencia y jitter.
Entre los servicios que
se mencionan dentro de este concepto están los servicios de monitoreo de salud,
juegos en línea, video on demand (Netflix) entre otros que van a seguir apareciendo
en el futuro.
En tanto en Europa se
discute[7] el alcance a darle a la
definición de estos servicios, considerándolos como aquellos servicios
electrónicos de comunicaciones optimizados para contenidos, aplicaciones o
servicios específicos, o una combinación entre ellos, provisto sobre
capacidades diferentes y sujetos a un estricto control de extremo a extremo. Y restando
decidir si se aclara que el nivel de red destinado a las aplicaciones no
resulta funcionalmente idéntico a los servicios y aplicaciones disponibles
sobre el servicio de acceso a la
Internet pública.
Ya en el año 2010 en
Corea del Sur se dictaron también ciertas normas orientativas y no vinculantes
sobre neutralidad de red, estableciendo un capítulo entero a los servicios
administrados y la calidad de servicio de la restante Internet sujeta a
parámetros de mejores esfuerzos.[8] La posibilidad de brindar
servicios especializados viene acompañada de la obligación de cumplir con un
determinado nivel de calidad de servicio sobre los restantes servicios de
Internet sujetos a la pauta de mejores esfuerzos.[9]
Los operadores de
telecomunicaciones no sólo ofrecen servicios diferenciados en virtud de su
calidad sino por la cantidad de servicio consumido (programas con topes de
consumo de datos donde hay preferencias para el cálculo de dicho tope a favor
de determinados contenidos o aplicaciones).[10] Estos contenidos o
aplicaciones promocionados atentan contra la apertura de Internet por dos
razones principales. En primer término si el uso de un contenido en particular
es solventado por el proveedor de dicho contenido va a ver un incremento de sus
costos posiblemente afectando la innovación a los cuales podrían estar
dirigidos dichos fondos. Pero sin dudas, la afectación más significativa se
puede llegar a justificar en la imposibilidad de los nuevos entrantes o
pequeños proveedores de contenido de contar con la posibilidad de pagar dichos
costos, y generándoles una barrera de entrada en su contra.[11]
Frente a la realidad
planteada se vuelve “un tema central en
la disputa sobre neutralidad de la red es dónde trazar la frontera entre la red
global y los servicios privados especializados que ofrecen los operadores.”[12] Respecto a la neutralidad de red, tanto
en Estados Unidos como en Europa, la discusión pasa en determinar si los
servicios especializados deben ser garantizados o reconocidos expresamente por
la regulación.
Esta irrupción de los
servicios especializados como excepción a la neutralidad de red no ha surgido
con motivo de requerimientos del público, en cuanto a un nivel de servicio
superior al que corresponde prestar bajo los estándares habituales, sino como
consecuencia lógica de la necesidad de los ISPs de monetizar el paso
prioritario a su base de clientes convenido con un determinado proveedor de un
contenido o aplicación.
De esta manera los ISPs
no solamente han roto con el mito de no poder contar con un doble mercado, por
cobrar a los usuarios y a los proveedores de contenidos, sino que además podrán
cobrar más de lo que venían cobrando a sus usuarios cuando los mismos requieran
de estos servicios especializados y con un nivel de calidad de servicio de
conectividad asegurado.[13]
Las empresas de
tecnología y los grupos de interés público dicen que de reconocerse estos
servicios especializados se estaría rompiendo uno de los pilares sobre los que
se apoya la neutralidad de red puesto que tales planes de servicios de calidad
diferenciada podrían conducir a la conformación de una Internet de dos niveles,
con algunos tipos de contenidos disponibles a la máxima velocidad (autopista),
y otros contenidos a menor velocidad si los proveedores no son capaces de pagar
extra (camino de tierra).[14]
Esta realidad se hace
mucho más acuciante en las redes móviles con su cada vez mayor cantidad de
datos, las cuales cuentan en Estados Unidos, a diferencia de Europa, con
inmunidad de neutralidad de red. Dicha exención adoptada en los EEUU, supuestamente
se basa en el ancho de banda más restringido y la fragilidad que presentan esas
redes[15] justificando el establecimiento
de un marco regulatorio que promueva las inversiones sobre las mismas.
En caso de admitirse la
posibilidad de que existan servicios especializados en Internet, como sucede en
otras industrias, la regulación aplicable a ese tipo de servicio deberá ser
complementaria, y no subsidiaria, de aquella que garantice la continua
disponibilidad de servicios de acceso a Internet en forma no discriminatoria. Dicho acceso deberá ser provisto a niveles de
calidad actualizados por la autoridad regulatoria, reflejando el estado de
avance de la tecnología, y sin poder verse afectados por los servicios
especializados.
El planteo acerca de la
regulación de servicios especializados no debe responder exclusivamente al
criterio tradicional de regulación, que se apoya en la idea de monopolio natural que
presentaba la red de telefonía conmutada y que se vuelve a replicar en la
regulación de un aspecto del acceso a la banda ancha. Los recaudos regulatorios
más estrictos deben estar asociados a asegurar el cumplimiento de un estándar
adecuado de prestación del servicio regular de acceso a Internet, y dejando más
abierto el tratamiento regulatorio de los servicios especializados para
favorecer las inversiones en dichas redes, que a la postre resulta ser el
verdadero “leit motif” por el cual estamos discutiendo la conveniencia sobre regular
los servicios especializados.
[1] Netflix
y Comcast acaban de cerrar un acuerdo supuestamente novedoso en cuanto al
compartimiento de redes. Ver explicación de sus alcances en http://divergenciadigital.blogspot.com.ar/2014/03/el-acuerdo-de-infraestructura-de-red.html
[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-681_en.htm
La Comisión de la Unión Europea ha inició investigaciones en 2013 sobre los
principales operadores dominantes del continente (Orange, Telefónica y Deutche
Telekom) para ver si no estaban abusando de su posición dominante en el mercado
(no en el mercado de peering sino en el de acceso a Internet por los usuarios
residenciales) para imponer condiciones bajo los acuerdos de peering.
[3] http://radiobruxelleslibera.wordpress.com/2013/07/11/net-neutrality-and-competition-the-european-commission-shakes-the-european-market/
[4] Tal es
el caso de Netflix con el lanzamiento de su Open Connect Program por el cual
coloca servidores próximos al domicilio de sus clientes, y de esta forma
permitiéndole descargar el contenido con una mejor calidad y en el caso de
Comcast con el tratamiento privilegiado otorgado a Xfinity su servicio de video
on demand, a cuyos usuarios no se le computa la capacidad consumida a los fines
del cálculo de la limitación de datos contratada.
[5] La
referida regulación ha sufrido un fuerte embate a principio de año
cuando Verizon logró que la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia
considerase que la Open Internet Order no era válida por haber sido dictada por
la FCC sin competencia suficiente. Sin embargo el tribunal ha dejado a la FCC
abierta la posibilidad para que regule la neutralidad de red, pero utilizando
competencias propias pero diferentes a las empleadas cuando emitió regulaciones
de este tipo bajo la Ley de Comunicaciones de Estados Unidos.
[6] El
Comité de Asesores de la FCC vinculado con la Open Internet Order, emitió un
reporte no vinculante, en Agosto de 2013 sobre los servicios especializados.
[7] La
discusión por adoptar alguna de las propuesta de las reporteras Del Castillo
(más pro empresas telefónicas atento el alcance de su reporte de Noviembre de
2013 pero que ha adoptado en el último tiempo una posición más a favor de los
consumidores) y Trautman.
[8] Sung-Hwan Kim “Network neutrality: Cases and perspectives from Korea.” Communications &Convergence Review 2011, Vol.3. Nº 1, 90-100.
[9] Los servicios corrientes de Internet tienen una pauta de
mejores esfuerzos en la entrega de los paquetes, sin garantía de entrega o de
entrega en tiempo, ni tampoco garantías que un paquete va a seguir el mismo
camino o tramo que el próximo. Es decir prácticamente no se establecen pautas
de cumplimiento o de rendimiento en la prestación de los servicios bajo el
parámetro de mejores esfuerzos.
[10] En el
Reporte anual del 2013 del Open Internet Advisory Committee de la FCC llamado
“Policy Issues in Data Caps and Usage Based Pricing” se hace una descripción de
los diferentes sistemas existentes en el mercado de telecomunicaciones de los
Estados Unidos. En Europa por ejemplo Deutsche Telekom, por ejemplo,
ofrece en Alemania incluir en la factura el servicio de streaming de música
Spotify por 10 euros al mes y exceptuarlo así de los topes en el uso de datos
en móviles.
[11] Reporte
anual del 2013 del Open Internet Advisory Committee de la FCC llamado “Policy
Issues in Data Caps and Usage Based Pricing”
[12] Los proveedores de
telecomunicaciones dicen que deberían tener la libertad de reservar parte de su
infraestructura para vender servicios avanzados, como los de video de alta
calidad, proveniente de determinadas tecnologías o empresas de contenido. Las
telefónicas insisten en que eso no significaría bloquear a otros proveedores y
que no tienen ningún interés en impedir que sus suscriptores accedan al
contenido que deseen.
[13] La Propuesta de la Comisión Europea presentada al Parlamento el 11 de
septiembre de 2013 incluye como definición en el punto (12) del Artículo 2
“assured service quality (ASQ) connectivity products” means a product that is
made available at the Internet protocol (IP) exchange, which enables customers
to set up an IP communication link between a point of interconnection and one
or several fixed network termination points, and enables defined levels of end
to end network performance for the provision of specific services to end users
on the basis of the delivery of a specified guaranteed quality of service,
based on specified parameters.
[15] Velocidad, capacidad y penetración de las redes móviles de ancha banda son
habitualmente más restringidas que las de aquellas redes de banda ancha fija, y
las redes existentes (en 2010) tenían limitaciones operativas que las redes
fijas no tenían, y que por ende surgió la gran presión sobre el concepto de
prácticas razonables de administración de tráfico para los operadores móviles.
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