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¿Los servicios especializados no afectan el espíritu de la neutralidad de red?

Esta semana la Unión Europea va estar decidiendo la suerte de la regulación de la neutralidad de red cuando el Parlamento vote sobre la propuesta de regulación de telecomunicaciones presentada por la Comisión para su consideración en el mes de septiembre pasado.
La referida propuesta ha recibido numerosas críticas de aquellos que apoyan la neutralidad de red, por preverse como excepción a la neutralidad de red a los servicios especializados, los cuales vienen a constituir una especie de carril rápido o preferencial en relación al resto del tráfico de Internet.
La conformación de un núcleo de servicios especializados se justifica en la necesidad de los dueños de las redes de financiar una infraestructura con mayor de ancho de banda frente al tráfico creciente y los requerimientos técnicos más exigentes que imponen ciertas aplicaciones, como el video on demand, en comparación a las exigencias de las aplicaciones utilizadas en el pasado.
La fricción entre las empresas tecnológicas y las empresas telefónicas de tradición de operación monopólica, pasa por saber quién se va hacer cargo de costear la infraestructura indispensable para soportar la operación de la creciente cantidad de datos así como la seguridad y privacidad de los mismos. 
La necesidad de fondos de los ISPs para aplicarlos a las redes, ha llevado a estos últimos a cobrarles a los proveedores de contenidos por conexiones directas de las redes (peerings pagos)[1] así como imponer cobros adicionales a sus usuarios por estos servicios especializados.
La intención de convertir los acuerdos gratuitos de peering en pagos, o el cambio de acuerdos de tránsito por acuerdos directos de peering pagos entre un proveedor de contenidos y un ISP, ha sido novedad reciente en Estados Unidos por el acuerdo de Netflix y Comcast. Sin embargo en Europa también han generado controversia.[2]
Este tema tiene una directa conexión con el debate de neutralidad de red, desde el momento que negarse a celebrar un acuerdo de peering genera una ficticia escasez de banda ancha, puesto que la interconexión entre los diferentes ISPs se mantiene a un nivel de capacidad que es insuficiente para dar paso fluido al tráfico de Internet generando congestiones, interrupciones y demoras en los servicios previstos, y con la consecuente baja de la calidad del servicio para sus usuarios.[3]  
En Estados Unidos  los ISPs han lanzado al mercado servicios especializados sin merecer reparo de la autoridad regulatoria.[4] La norma dictada por la FCC vinculada con la neutralidad de red (Open Internet Order)[5] permite que los proveedores ofrezcan servicios especializados por considerarse que benefician al público usuario.
La reglamentación de dicho país distingue a los servicios de acceso de ancho de banda, sobre los cuales se aplica el principio de neutralidad de red, de aquellos servicios especializados que no están alcanzados por la regulación por resultar una excepción expresamente prevista.
Las pautas que da el régimen americano para calificar a un servicio como especializado,[6] y por ende exento de las obligaciones de neutralidad de red, deben buscarse en:
i)             que a diferencia del servicio de acceso de banda ancha no llega a gran parte de Internet, y que el servicio tiene que ser una aplicación, es decir estar en el último nivel de las capas que conforman Internet.
ii)            que haya una capacidad dedicada a este servicio y distinta de aquella a ser empleada en los servicios de acceso de banda ancha, y que conformen una mejor calidad de corriente de datos y en consecuencia no estar afectada por la latencia y jitter.
Entre los servicios que se mencionan dentro de este concepto están los servicios de monitoreo de salud, juegos en línea, video on demand (Netflix) entre otros que van a seguir apareciendo en el futuro.
En tanto en Europa se discute[7] el alcance a darle a la definición de estos servicios, considerándolos como aquellos servicios electrónicos de comunicaciones optimizados para contenidos, aplicaciones o servicios específicos, o una combinación entre ellos, provisto sobre capacidades diferentes y sujetos a un estricto control de extremo a extremo. Y restando decidir si se aclara que el nivel de red destinado a las aplicaciones no resulta funcionalmente idéntico a los servicios y aplicaciones disponibles sobre  el servicio de acceso a la Internet pública.
Ya en el año 2010 en Corea del Sur se dictaron también ciertas normas orientativas y no vinculantes sobre neutralidad de red, estableciendo un capítulo entero a los servicios administrados y la calidad de servicio de la restante Internet sujeta a parámetros de mejores esfuerzos.[8] La posibilidad de brindar servicios especializados viene acompañada de la obligación de cumplir con un determinado nivel de calidad de servicio sobre los restantes servicios de Internet sujetos a la pauta de mejores esfuerzos.[9]
Los operadores de telecomunicaciones no sólo ofrecen servicios diferenciados en virtud de su calidad sino por la cantidad de servicio consumido (programas con topes de consumo de datos donde hay preferencias para el cálculo de dicho tope a favor de determinados contenidos o aplicaciones).[10] Estos contenidos o aplicaciones promocionados atentan contra la apertura de Internet por dos razones principales. En primer término si el uso de un contenido en particular es solventado por el proveedor de dicho contenido va a ver un incremento de sus costos posiblemente afectando la innovación a los cuales podrían estar dirigidos dichos fondos. Pero sin dudas, la afectación más significativa se puede llegar a justificar en la imposibilidad de los nuevos entrantes o pequeños proveedores de contenido de contar con la posibilidad de pagar dichos costos, y generándoles una barrera de entrada en su contra.[11]  
Frente a la realidad planteada se vuelve “un tema central en la disputa sobre neutralidad de la red es dónde trazar la frontera entre la red global y los servicios privados especializados que ofrecen los operadores.”[12]  Respecto a la neutralidad de red, tanto en Estados Unidos como en Europa, la discusión pasa en determinar si los servicios especializados deben ser garantizados o reconocidos expresamente por la regulación.  
Esta irrupción de los servicios especializados como excepción a la neutralidad de red no ha surgido con motivo de requerimientos del público, en cuanto a un nivel de servicio superior al que corresponde prestar bajo los estándares habituales, sino como consecuencia lógica de la necesidad de los ISPs de monetizar el paso prioritario a su base de clientes convenido con un determinado proveedor de un contenido o aplicación.
De esta manera los ISPs no solamente han roto con el mito de no poder contar con un doble mercado, por cobrar a los usuarios y a los proveedores de contenidos, sino que además podrán cobrar más de lo que venían cobrando a sus usuarios cuando los mismos requieran de estos servicios especializados y con un nivel de calidad de servicio de conectividad asegurado.[13] 
Las empresas de tecnología y los grupos de interés público dicen que de reconocerse estos servicios especializados se estaría rompiendo uno de los pilares sobre los que se apoya la neutralidad de red puesto que tales planes de servicios de calidad diferenciada podrían conducir a la conformación de una Internet de dos niveles, con algunos tipos de contenidos disponibles a la máxima velocidad (autopista), y otros contenidos a menor velocidad si los proveedores no son capaces de pagar extra (camino de tierra).[14]

Esta realidad se hace mucho más acuciante en las redes móviles con su cada vez mayor cantidad de datos, las cuales cuentan en Estados Unidos, a diferencia de Europa, con inmunidad de neutralidad de red. Dicha exención adoptada en los EEUU, supuestamente se basa en el ancho de banda más restringido y la fragilidad que presentan esas redes[15] justificando el establecimiento de un marco regulatorio que promueva las inversiones sobre las mismas.
En caso de admitirse la posibilidad de que existan servicios especializados en Internet, como sucede en otras industrias, la regulación aplicable a ese tipo de servicio deberá ser complementaria, y no subsidiaria, de aquella que garantice la continua disponibilidad de servicios de acceso a Internet en forma no discriminatoria.  Dicho acceso deberá ser provisto a niveles de calidad actualizados por la autoridad regulatoria, reflejando el estado de avance de la tecnología, y sin poder verse afectados por los servicios especializados.
El planteo acerca de la regulación de servicios especializados no debe responder exclusivamente al criterio tradicional de regulación, que se apoya  en la idea de monopolio natural que presentaba la red de telefonía conmutada y que se vuelve a replicar en la regulación de un aspecto del acceso a la banda ancha. Los recaudos regulatorios más estrictos deben estar asociados a asegurar el cumplimiento de un estándar adecuado de prestación del servicio regular de acceso a Internet, y dejando más abierto el tratamiento regulatorio de los servicios especializados para favorecer las inversiones en dichas redes, que a la postre resulta ser el verdadero “leit motif” por el cual estamos discutiendo la conveniencia sobre regular los servicios especializados.







[1] Netflix y Comcast acaban de cerrar un acuerdo supuestamente novedoso en cuanto al compartimiento de redes. Ver explicación de sus alcances en http://divergenciadigital.blogspot.com.ar/2014/03/el-acuerdo-de-infraestructura-de-red.html

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-681_en.htm La Comisión de la Unión Europea ha inició investigaciones en 2013 sobre los principales operadores dominantes del continente (Orange, Telefónica y Deutche Telekom) para ver si no estaban abusando de su posición dominante en el mercado (no en el mercado de peering sino en el de acceso a Internet por los usuarios residenciales) para imponer condiciones bajo los acuerdos de peering.

[4] Tal es el caso de Netflix con el lanzamiento de su Open Connect Program por el cual coloca servidores próximos al domicilio de sus clientes, y de esta forma permitiéndole descargar el contenido con una mejor calidad y en el caso de Comcast con el tratamiento privilegiado otorgado a Xfinity su servicio de video on demand, a cuyos usuarios no se le computa la capacidad consumida a los fines del cálculo de la limitación de datos contratada.

[5] La referida regulación ha sufrido un fuerte embate a principio de año cuando Verizon logró que la Corte de Apelaciones del Distrito de Columbia considerase que la Open Internet Order no era válida por haber sido dictada por la FCC sin competencia suficiente. Sin embargo el tribunal ha dejado a la FCC abierta la posibilidad para que regule la neutralidad de red, pero utilizando competencias propias pero diferentes a las empleadas cuando emitió regulaciones de este tipo bajo la Ley de Comunicaciones de Estados Unidos.

[6] El Comité de Asesores de la FCC vinculado con la Open Internet Order, emitió un reporte no vinculante, en Agosto de 2013 sobre los servicios especializados.

[7] La discusión por adoptar alguna de las propuesta de las reporteras Del Castillo (más pro empresas telefónicas atento el alcance de su reporte de Noviembre de 2013 pero que ha adoptado en el último tiempo una posición más a favor de los consumidores)  y Trautman.  

[8] Sung-Hwan Kim “Network neutrality: Cases and perspectives from Korea.” Communications &Convergence Review 2011, Vol.3. Nº 1, 90-100.

[9] Los servicios corrientes de Internet tienen una pauta de mejores esfuerzos en la entrega de los paquetes, sin garantía de entrega o de entrega en tiempo, ni tampoco garantías que un paquete va a seguir el mismo camino o tramo que el próximo. Es decir prácticamente no se establecen pautas de cumplimiento o de rendimiento en la prestación de los servicios bajo el parámetro de mejores esfuerzos.

[10] En el Reporte anual del 2013 del Open Internet Advisory Committee de la FCC llamado “Policy Issues in Data Caps and Usage Based Pricing” se hace una descripción de los diferentes sistemas existentes en el mercado de telecomunicaciones de los Estados Unidos. En Europa por ejemplo Deutsche Telekom, por ejemplo, ofrece en Alemania incluir en la factura el servicio de streaming de música Spotify por 10 euros al mes y exceptuarlo así de los topes en el uso de datos en móviles.

[11] Reporte anual del 2013 del Open Internet Advisory Committee de la FCC llamado “Policy Issues in Data Caps and Usage Based Pricing”

[12] Los proveedores de telecomunicaciones dicen que deberían tener la libertad de reservar parte de su infraestructura para vender servicios avanzados, como los de video de alta calidad, proveniente de determinadas tecnologías o empresas de contenido. Las telefónicas insisten en que eso no significaría bloquear a otros proveedores y que no tienen ningún interés en impedir que sus suscriptores accedan al contenido que deseen.

[13] La Propuesta de la Comisión Europea presentada al Parlamento el 11 de septiembre de 2013 incluye como definición en el punto (12) del Artículo 2 “assured service quality (ASQ) connectivity products” means a product that is made available at the Internet protocol (IP) exchange, which enables customers to set up an IP communication link between a point of interconnection and one or several fixed network termination points, and enables defined levels of end to end network performance for the provision of specific services to end users on the basis of the delivery of a specified guaranteed quality of service, based on specified parameters.  

[15] Velocidad, capacidad y penetración de las redes móviles de ancha banda son habitualmente más restringidas que las de aquellas redes de banda ancha fija, y las redes existentes (en 2010) tenían limitaciones operativas que las redes fijas no tenían, y que por ende surgió la gran presión sobre el concepto de prácticas razonables de administración de tráfico para los operadores móviles.

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